摘 要：在世界范围内，教育国际化不但早已成为跨境教育活动和国际知识迁移中的重要趋势，而且已成为教育理论研究和公共政策辩论的重要内容，日益展示了它的重要性和复杂性；与此同时，我们已看到不少发达国家逐步完善了相关政策体系和质量保障制度，教育国际化业已成为提高经济竞争力、开展双边多边外交、扩大文化影响、促进国际劳动力就业能力、乃至保障国家安全的重要国家战略。在中国，扩大教育对外开放已成为深入开展教育领域综合改革的重要途径，显现了教育国际化的巨大标杆力量，也成为地方和学校创新实践的重要指针，尤其是包括教育在内的中美、中欧等人文交流机制已成为服务于构建21世纪新型大国关系的历史任务的重要组成部分。然而，教育国际化问题的理论研究还落后于教育决策和实践的需要，学校和大众在国际化实践中的不少困惑还急需理论的解答和政策的引导。文章试图从理论和实践相结合的角度，反思教育国际化过程中的若干政策问题并提出有关建议。
关键词：教育国际化；教育对外开放；理论研究；政策思考
坚持对外开放的基本国策有力地推动了我国的教育改革和发展，促进了我国在全球化国际环境中的教育强国建设。同时，在地方和学校提高教育国际化水平的实践中，又出现了很多问题需要我们在加强研究的基础上做出理论的解答和政策的回应。
一、转变观念，扫除扩大教育开放的思想障碍
我国30多年教育改革与发展的经验证明：实践的创新首先需要在科学发展观指导下的思想解放。《教育规划纲要》把“扩大教育开放”作为教育体制改革的重要内容，对加强国际交流合作提出了一系列新的要求。在深入贯彻中央关于“以开放促改革、促发展”方针、推进教育国际化的进程中，仍然存在切实转变观念的问题。
比如，关于“保护教育主权”与树立政治自信、大胆借鉴国际先进教育理念和科学的课程内容的关系问题。我们一方面要根据《宪法》，在义务教育阶段严格实施国家课程标准，一方面又要在高中阶段鼓励课程多样化，包括引进国际组织和有关国家开发的课程资源；一方面坚持教育主权，在《教育法》中明文规定：“教育对外交流与合作坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则，不得违反中国法律，不得损害中国主权、安全和社会公共利益”。在签约承诺有条件地开放教育服务市场时，特殊教育服务（包括军事、政治和党校教育）和义务教育的若干领域均设立了“不作承诺”的市场准入限制，但是我们又认同了“跨境支付”“境外消费”“商业存在”“自然人流动”等教育服务提供方式在促进教育对外开放中的积极作用，在“支持出国、鼓励回国”的方针指导下使我国成为世界范围内留学生最大派出国，同时也在客观上成为最大的教育市场。因此，面对教育对外开放后外国机构在我国教育市场的商业行为，不应简单回避，而是要积极应对，学会利用国际游戏规则，趋利避害；既反对教育的商品化、保护教育的公益性，又承认高等教育、职业教育和其他有关教育服务的产业性（不是“产业化”），在平等、公平、互利的基础上保障国家利益和民族文化传统。
再如，在我国国内课程改革已积极吸取了国际课程的很多内容，每年有上万名高中生出国学习外国课程的情况下，高中“国际班”仍然实行中、外学生分离教育，很多外国家长为孩子缺少与中国同学沟通、增进国际理解机会而抱怨，这种“一校两制”的状况也反映了地方教育主管部门对“国际教育”的封闭观念和教育、文化自信的缺失。
二、提高认识，提升扩大教育开放在建设人力资源强国中的战略地位
《教育规划纲要》和《国家教育事业发展第十二个五年规划》明确提出“实施教育对外开放战略”，“坚持以开放促改革、促发展，提高我国的教育国际化水平”，要求“开展多层次、宽领域的教育交流与合作”“提高我国教育的国际影响力”“提高服务国家对外开放能力”，不但描绘了到2025年“初步成为亚洲最大的留学目的地国和有影响的国际教育、培训中心”的发展蓝图，而且提升了教育对外开放在国家对外开放中的战略地位。
从国外关于教育国际化的理论研究和国际组织已提出的改革前瞻中，我们可以看出：在人类日益相互依存的全球化环境下，知识成为新世纪经济的通用“货币”，国际劳动力市场需要的技能成为有更大竞争力的人力资本。教育国际化成为必然的政策选择，通过跨国界的教育和跨文化的学习，在全球范围内分享优质教育资源，分享教育的成功经验和失败的教训，在国际合作中提高国家竞争力，又在彼此的竞争中走向更成熟的国际合作，从而建立更包容的社会与更和谐的世界。
从发达国家和很多新兴发展中国家的教育国际化政策来看，我们也清楚地看到：国际教育已超越狭义的教育政策，成为提高经济竞争力、扩大文化影响力、保障国家安全、维系世界“领导力”的国家发展战略。
我国30多年改革发展实践经验也证明：无论在经济、科技还是教育领域，“封闭就落后，就挨打”；开放就进步，就能创新。教育国际化实践中的偏差可以通过理论的指导和政策的引导加以矫正，但是扩大教育对外开放的方向不能改变，它在教育改革和国家发展中的地位应不断提升。
因此，要使“教育国际化”超越“教育外事”而扩大为整个教育事业的重要组成部分，要从只涉及“出国留学”和“来华留学”的少数人群转向关系全体学生及其家长进而到全体公民，要把教育国际化从教育发展的策略问题转变为国家发展战略问题。
三、 在注重引进优质教育资源的同时要大力开发利用国内优质教育资源，要把引进和输出有机结合起来，促进双向而非单向的人员流动和知识迁移
在教育国际化过程中，注重引进优质教育资源（包括境外知名学校、教育和科研机构及企业，世界一流专家、学者，境外优秀教材和优秀海外留学人员等），无疑是必要和正确的。但是，我们的教育国际化理论研究和政策制定忽视了以下两方面的现实变化。
第一，我国教育对外开放已进入一个新的历史时期，教育开放的程度和国际交流合作的规模、层次已完全不同于上世纪80年代国门初开时期，也不同于本世纪初我国基本普及义务教育、实现高等教育大众化的时期。我国自身的教育实力已大大加强，自身的优质教育资源已大大丰富，我国越来越多的国家教育决策者和各级学校管理者作为教育开放政策的得益者都已成为具备宽广国际视野和丰富国际经验的人才，应该可以考虑如何在引进国外优质教育资源的同时充分利用国内优质教育资源。
第二，随着我国经济的持续增长和国内外劳动力市场需求的变化，广大青年和社会大众对于获得更多、更好的优质教育机会的需求日益增加，教育国际化政策问题越来越复杂。特别是在基础教育中“引进”国际课程教材的问题上，实践已证明，单向“引进”造成的简单移植或者全盘照搬，不利于全面实施素质教育、实现育人为本的根本要求，甚至有可能陷入“洋式”应试教育的怪圈。如何把我国已经改革的基础教育课程资源与引进的优质课程资源融合起来，按照国际标准打造中国课程品牌或有中国特色的国际课程，并使学习这种国际课程的经验获得国际承认。这才是真正意义上的课程国际化，才能真正体现教育国际化的本质意义和政策目标。
四、根据各类教育的不同对象和特点研究教育国际化的不同对策
无论是国外还是国内，既没有适合各级各类教育国际化的统一定义，也没有不同层次、类别教育实施国际化的现成政策。
教育国际化政策首先在高等教育领域提出，而理论研究成果和政策争论最多的也在这个领域。但由于其他各级各类教育有各自不同的特点和需求，因此，需要从理论上进行有针对性的研究，提出不同的对策。
在基础教育领域，从国际非政府组织来说，最能体现教育国际化内涵的应该是国际文凭组织（IBO）所界定的培养目标以及实现目标的课程结构内容、教师专业素质、学生成绩评估三大要素。IBO是在联合国教科文组织享有咨询地位的国际性专业组织，经其认证的近4000所国际文凭学校已遍布世界144个国家，在校学生人数有100多万。该组织从“国际视野”“全球公民”等角度确定国际教育目标；从小学、初中、高中三个阶段设计包括语言、数理、人文、健康以及跨学科知识、社区服务等在内的国际课程，以及近年开始提供的“IB职业生涯证书”课程；通过可靠有效的科学评估使学生的学习经验获得国际认可的学历文凭，特别是其“高中文凭”获得世界名校的普遍认可。但是，引进国际课程不能简单移植，更不能全盘照搬，而是要注重借鉴国际课程标准和教学专业标准，学习先进的教育理念、教育内容、教学方法、评价制度；要借鉴经合组织（OECD）等国际组织的教育测评方法，促进我国教育质量标准的制定、监测，从而为我国在国际政策和方法框架内提高学生学业质量并改进评价方式开辟有效途径、提供有效工具。
在职业技术教育领域，教育国际化的重要涵义应该是由课程与教学专业标准规定的职业技能的规范化、国际互认性与流动性。由澳大利亚等发达国家和欧盟先后制定的适用于职业技能和普通技能的地区性和国家性资质框架（Qualifications Framework）已为建立职业技术教育不同专业的课程标准和教学专业标准提供了准则框架，成为职业教育国际化的要素。由联合国教科文组织于2012年5月主办的第三届国际职业教育大会及其通过的《上海共识》则清楚地反映了职业教育国际化的政策导向。
在涉及对象人口最广的成人继续教育与终身学习领域，联合国教科文组织及其终身学习研究所已经出版了大量研究成果，提出了有普遍意义的政策指导意见。试图建立终身学习评价指标的国际化范例则是2005年“加拿大综合学习指数”和2010年由欧盟提出的“欧洲终身学习指数”。这些包含了非正规成人教育在内的终身学习指数实际上涵盖了从幼儿到老龄人口的各级各类教育；它们围绕联合国教科文组织国际二十一世纪教育委员会报告《学习：内在的财富》（亦称《德洛尔报告》）提出的“学会求知”“学会做事”“学会做人”“学会共处”四大教育支柱，界定了国际社会高度认可的学习内容和学习工具，以及对其他国家和地区有借鉴意义的终身学习核心指标和测评手段。
五、支持留学方针必须与理性留学的政策引导结合
实行教育对外开放以来，我国已成为全球最大留学生生源国。在2011-2012学年美国接收的创纪录的764495名留学生中，来自中国的留学生人数达到194029人，比前一学年增长23%①。我国已出现“四波”留学潮：第一波是在上世纪80年代，以国家公派或自费公派的形式，由国家资助研究生和访问学者出国攻读科学、技术、管理等领域的研究生学位或进行访问研究；第二波是上世纪90年代大量自费研究生的增加；第三波是2000年前后越来越高比例的本科层次的自费留学潮；第四波就是近些年的“低龄化”出国潮，大量“90后”和“00后”未成年学生赴欧美、澳大利亚、新西兰、新加坡等国求学。据新东方教育集团与艾瑞咨询联合发布的《2013年中国留学白皮书》的数据显示，2012年中国留学人数比2011年增长了21.8%，占全球总数的14%；2010-2011学年，赴美入读私立高中的中国学生比五年前激增了100倍；2012年美国联邦调查局统计显示：在美国持有F1学生签证读私立中学的中国留学生人数为23795人②。有些发达国家已出现大量来自中国大陆的未成年“留学生”，年龄最小的只有5岁。事实已经证明，未成年中国学生在缺少基本文化素养、基本学习技能和独立生活能力，还未形成健康的人生观与价值观的情况下，到国外的生活和学习会产生许多心理、情感、个性发展方面的问题，甚至还有不少风险。 “留学低龄化”现象的深层次问题值得深思，而且迫切需要理性的政策引导。对于义务教育阶段学生的出国学习问题，原则上应根据2012年10月教育部公布的《自费出国留学中介服务管理规定（征求意见稿）》，明确“自费出国留学中介服务机构的服务对象为已完成义务教育的人群”，通过学校来防止国内外商业机构以“招生说明会”等形式误导家长，引起初中、小学生出国“留学”日益增多的现象。另一方面，就是要全面推进素质教育，营造学生健康成长的良好学习环境。
六、扩大外国留学生规模必须与优化留学人员结构、提高来华留学教育质量结合起来
在我国成为世界最大生源国的同时，各国来华留学生迅速增加，到2010年已达26万多人，显示了我国已成为对外国（包括欧美）学生有较强吸引力的留学目的地国。2011年，来自190多个国家和地区的在华留学生人数已达29.26万人③。我国在“十二五”规划期间，将实施“留学中国计划”，实现到2015年全年来华留学人员达到36万人次的目标，使我国成为“亚洲最大的留学目的地国”。但是，这个目标的实现难以完全靠政府决策和规划的力量，也不能主要靠扩大中国政府奖学金留学生规模。深入分析在华留学生结构，在国别、类别、层次和学历生与非学历生的比例等方面还很不平衡，其中尤以美国来华留学生的类别结构与层次结构的不平衡问题最为突出。据2009年教育部人文科学研究项目基金资助的一项调查④，2009年美国来华非学历生占比高达92%，而学历留学生比重仅有8%，远低于各国的平均水平39.2%，而该学年美国来华非学历留学生的高级进修生、普通进修生、语言进修生和短期留学生各自所占的比重分别为0.72%，6.70%，39.40%，53.20%。而根据2010年上述项目对全美200多所大学中正在学习汉语的美国学生和对中国100多所大学正在留学的美国学生进行的问卷调查，均有约1/4的美国学生把中国大学课程与教学质量列为影响其来华留学的第一障碍，列为第二和第三大障碍的比例超过1/3以上；针对这一问题，中国大学负责留学生管理的人员给出了高达82.6%的比例。由此可以看出，提高我国高等学校课程的国际适切性和教学质量将成为“优化来华人员结构”、提高我国对外国学生来华留学吸引力的关键。与此同时，我国一批“211”与“985”大学面向留学生开设的学位专业已显示出我国大学教师的国际素质和教学能力；2009年以来，经教育部批准、商务部资助，分别由北大、清华、华东师大、中山大学、中国传媒大学在公共管理、教育领导与决策、治理、国际传媒等专业领域开设的发展中国家硕士班的成功经验也都证明了我国高等教育已有能力建立留学教育质量保障体系。
七、提高教育开放水平要与深化教育改革相互促进
在2013年全国教育工作会议上，袁贵仁部长语重心长地指出：“深化改革与扩大开放不可以分割，开放也是改革。深化改革需要扩大开放形成外部压力和倒逼机制，推动改革不断深化。扩大开放也需要改革，为进一步扩大开放扫除思想观念和体制机制障碍。”这就从两个方面阐明了“以开放促改革”的意义和提高教育国际化水平的路径。
上世纪80年代以来的教育实践证明：改革和开放是驱动我国教育事业发展的双轮，重大的教育体制改革都发端于由国际先进的教育理念和我国本土实践引发的思想解放，而教育体制的改革又使对外开放发挥了生产力解放的巨大威力。
党的十八大在新的历史阶段明确要求“深化教育领域综合改革”，扩大对外开放可以在以下几个方面对深化改革起到促进作用。
第一，利用国际政府间组织的教育政策、规划和其他国家的成功经验“倒逼”我国考试与教育评价制度改革，打破“应试教育”体制的束缚，切实推进长期举步维艰、进展缓慢的素质教育。
第二，认真借鉴国际教育规则和教育质量标准“倒逼”各级各类教育加快落实“提高质量”这一教育改革发展的核心任务。
第三，积极引进得到世界一流大学认可的高中国际文凭课程和学分制度，“倒逼”我国高中“课程多样化”改革，促进我国本土优质课程资源与国际优质课程资源的整合，打造能同时吸引我国和外国学生、既有中国特色又符合国际水准的高中课程品牌。
第四，结合国情，试验和实施在汲取国际经验基础上开发的中小学幼儿园教师专业标准，“倒逼”我国教师队伍专业素质的提高。
第五，贯彻中央关于“利用国内国际两种资源”“开发国内国际两个市场”的方针，借鉴国际教育改革成功经验，“倒逼”教育管理体制改革，转变政府职能，调整政府与学校、市场的关系以及中央与地方在各级各类教育管理中的关系，促进教育发展方式的有效转变。
第六，大力宣传联合国教科文组织2012年在华主办的第三届国际职业技术教育大会发布的《上海共识》，利用国际职业资质框架，“倒逼”职业教育改革，推进产业合作，提高学生就业创业能力，为我国经济发展方式转型培养成千上万应用型技能型人才。
第七，深入观察发达国家和新兴经济体最新的教育改革政策动向，及时汲取国际社会当前正在“反思”教育改革实践的思想成果，“倒逼”我国加快建立“深化教育综合改革”体制机制。与此同时，“扩大教育开放”本身也需要改革，这样才能有效推动“深化教育改革”进程。
第八，切实转变政府职能，在充分发挥政府政策对国际教育交流合作的主导作用的同时，创造更有利于教育对外开放的法治和政策环境。国际经验证明：开放的、激励创新的政策环境不但是国家经济竞争力的核心要素，而且是提高教育竞争力的重要条件。要建立必要的法规为“引进国际组织”创造条件；要在进一步加强政府制定全面规划、建立质量标准、宏观监测管理、统筹人力财力资源、提供信息、服务等职能的同时，把更多职能下放到社会组织、下放到地方，促进官民并举以形成扩大教育开放的合力。
第九，转变“国际教育交流合作”主要是“教育外事”的观念，调动各级各类学校校长和地方教育领导的积极性，使广大教师和学生成为推进教育国际化的主力军。
第十，转变国际教育的单向交流，积极开展在平等、互利基础上的双向国际教育交流和跨文化学习。
第十一，把提高我国教育竞争力和提高我国文化影响力密切地结合起来，通过对外“中国文化精品课程”和教材建设的招标机制，调动各地、各级学校专业力量，把“推动汉语国际地位提升”结合起来。
第十二，科学总结我国上海学生在经合组织PISA测试中数学、科学、阅读等学科领域名列第一的成功因素，总结并在国际社会传播我国在各级各类教育中的创新经验和成功案例，从而扩大我国教育的影响力和对外国学生来华学习的吸引力。
第十三，参照某些发达国家的经验，建立跨部门、跨学科，有教育界、科技界、工商界代表参与，有政府与民间代表的教育国际化“国家智库”，为国家推动教育国际化提供决策咨询，筹划资金支持重大国际合作项目。
第十四，主动参与2012年联合国秘书长发起的“全球教育优先计划”和联合国教科文组织等国际组织正在制定的“2015年后”教育前瞻行动计划，使我国借助对外开放在国际教育界有更多的话语权并发挥更大的影响力。
来源:《世界教育信息》杂志2014年第10期
注释：
①Instituteof International Education, Open Door Report, 2012.
②转引自彭波.少年留学潮[J].中国周刊.2013（5）：34-35.
③张秀琴.大力发展留学事业，推进教育国际交流与合作[N].2012年3月9日教育部新闻发布会.
④郭玉贵.从国家利益角度更为有效吸引美国学生来华留学[M].北京：光明日报出版社，2012：10.
参考文献：
作者简介：周南照，联合国教科文组织亚太国际教育和价值教育联合会会长，中国教育科学研究院研究员，华东师范大学国际教师教育中心创始主任、兼职教授、博士生导师，教育部教育管理信息中心《世界教育信息》杂志编委。
